Opinia redakcji o naruszeniu prawa przy zatrudnieniu zarządu Związku MiGPD
(ŁOBEZ) Najwyższym organem Związku Miast i Gmin Pojezierza Drawskiego (dalej Związek) jest zgromadzenie delegatów z gmin, które utworzyły Związek (organ analogiczny do rady miejskiej). Zgromadzenie wybiera przewodniczącego, który prowadzi obrady i ma dodatkowe uprawnienie do zatrudniania członków zarządu na zasadzie wyboru i ustalenia im pensji (o czym dalej). Zgromadzenie powołuje organ wykonawczy - zarząd Związku (w tym przypadku trzyosobowy), który ma do pomocy biuro Związku (pracuje w nim obecnie 9 osób).
1. Zgromadzenie uchwałą nr 1/4/2011 z 10.02.2011 „powołało” Zarząd w osobach: burmistrz Złocieńca Waldemar Włodarczyk (przew.), wiceburmistrz Drawska Pom. Marek Tobiszewski (wice) i burmistrz Łobza Ryszard Sola (członek). Uchwała ta brzmi: „w sprawie powołania zarządu Związku MiGPD”. Na podstawie par. 16 ust. 1 Statutu Związku MiGPD „Powołuje się zarząd Związku MiGPD w składzie”, i tu są ww. osoby.
2. Zarząd powołano na podstawie paragrafu 16 ust. 1 Statutu. Ten ustęp mówi: „Organem wykonawczym Związku jest Zarząd, składający się z trzech osób: 1) przewodniczącego, 2) zastępcy przewodniczącego, 3) członka, powoływanych przez Zgromadzenie, w tym dopuszczalny jest wybór członków Zarządu w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu Zarządu spoza członków Zgromadzenia”.
Proszę zwrócić uwagę, że już w tym zapisie w stosunku do członków zgromadzenia mówi się o „powołaniu”, a słowo „wybór” odnosi się do członków spoza tego zgromadzenia (np. można wybrać i zatrudnić menedżera, który będzie zarządzał sprawami związku).
3. W tymże paragrafie 16 zapisano ustęp 3: „Przewodniczący Zarządu i pozostali członkowie Zarządu mogą być zatrudnieni na podstawie wyboru”.
Zgodnie z par. 16 ust. 1 zarząd powołano 10 lutego 2011 r. Przez rok jego członkowie pełnili swe funkcje społecznie (w ramach swoich obowiązków burmistrzowskich). Wszystko było zgodnie z prawem, do czasu, aż ktoś wpadł na pomysł, by członków zarządu zatrudnić. I tu, moim zdaniem, złamano prawo, i to aż dwa razy.
Z dniem 1 marca 2012 r. przewodniczący Zgromadzenia podpisał z członkami zarządu umowę o pracę na podstawie uchwały nr 1/4/2011 Zgromadzenia. Członkowie zarządu zostali zatrudnieni na 1 /4 etatu na podstawie „Aktu wyboru” - indywidualnej decyzji przewodniczącego zgromadzenia Związku.
Pełnienie przez rok tej funkcji społecznie nie może być zatem powiązane z art. 73 par. 1 Kodeksu pracy, który definiuje, czym jest zatrudnienie z wyboru: „Nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie wyboru, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika”. Inne ustawy nawiązując do pojęcia zatrudnienia z wyboru, odnoszą się do tej definicji.
Pełnienie przez rok funkcji członków zarządu społecznie wskazuje, że Zgromadzenie nie uprawniło przewodniczącego Zgromadzenia do jednoczesnego zatrudnienia członków zarządu. Jasno mówi także o tym Uchwała Zgromadzenia nr 1/4/2011 o powołaniu członków zarządu, który to zarząd powołano na podstawie par. 16 ustęp 1 Statutu Związku, nie dodając ustępu 3, który mówi o tym, że członkowie zarządu mogą być zatrudnieni na podstawie wyboru. Zarząd został „powołany” (ust. 1), a „wybór” zarezerwowano tylko dla członków zarządu spoza zgromadzenia.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Przewodniczący Zgromadzenia podpisując umowę o pracę z członkami zarządu zrobił to z naruszeniem prawa, gdyż uchwała Zgromadzenia (1/4/2011 - na podst. par. 16 ust. 1) nie upoważniała go do tego, bez dopisania ustępu 3.
Ważne jest także stwierdzenie Dyrektora Biura Organizacyjnego Wojewody Zachodniopomorskiego, który w piśmie do Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Łobzie (sygn. NK-3.1410.353.2013.AS z dn. 23.12.2013) wskazał, iż „Co do zasady nawiązanie stosunku pracy z wyboru następuje wtedy, gdy właściwy organ, w sposób określony przez normy statutowe, wyraził wolę powierzenia oznaczonej funkcji z jednoczesnym zatrudnieniem za wynagrodzeniem”.
Przewodniczący Zgromadzenia nie jest organem. Normą statutową są zapisy statutu i uchwały. Uchwała nr 1/4/2011 zgromadzenia, o powołaniu zarządu, nie dawała mu delegacji do zatrudnienia członków zarządu (brakuje ust. 3). Przewodniczący decyzję o zatrudnieniu podjął na podstawie zapytania delegatów zgromadzenia, czy może zatrudnić tych członków. Zgromadzenie zaopiniowało to pozytywnie. Jednak nie podjęło uchwały na ten temat. To jest drugie naruszenie prawa, gdyż wszelkie organy w państwie działają na podstawie i w granicach prawa. Opinia nie jest prawem ani normą statutową. Nie mogła więc być podstawą prawną dla przewodniczącego zgromadzenia do zatrudnienia członków zarządu.
Ważny w tej sprawie jest wyrok WSA w Gliwicach, potwierdzony przez NSA (II OSK 492/13). Co prawda dotyczy on pobierania diet przez członków zarządu, ale w uzasadnieniu sędziowie wskazali, że burmistrzowie nie mogą być zatrudniani w Związkach Miast i Gmin, dając wykładnię prawidłowego działania w tej materii.
WSA podkreślił, że Związek (…) utworzony został w celu wspólnego zaspokajania potrzeb gmin (…), co z mocy art. 7 ustawy o samorządzie gminnym należy do obowiązkowych zadań własnych gmin będących jej członkami. Zadanie to wójt gminy jest zobligowany realizować niezależnie, czy czyni to w gminie, czy w ramach związku komunalnego, do którego gmina przystąpiła. Okoliczność, iż wykonywanie takich zadań następuje przez związek międzygminny nie może – zdaniem WSA – uzasadniać uzyskiwanie przez wójta dodatkowych gratyfikacji finansowych, bez względu na to, jaką przybiorą one nazwę jak i na to, czy miałyby one przysługiwać z tytułu sprawowania funkcji w zarządzie, czy też w zgromadzeniu związku. Kolidowałoby z zasadą racjonalnego wydatkowania środków publicznych oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, gdyż pozycja wójta realizującego określone zadania w ramach związku komunalnego byłaby uprzywilejowana wobec tego, który czyni to na szczeblu gminy”.
I dalej NSA: „Zgodzić się należy również z przedstawionym w powołanym wyroku (WSA) poglądem, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku uczestniczą. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g. zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji”.
Jak widać, sędziowie zrozumieli intencje ustawodawcy. Otóż radni delegowani do Związków mogą mieć wyższą dietę w związku ze zwiększeniem obowiązków. W stosunku do Wójtów, Burmistrzów, z tytułu zwiększenia ich obowiązków (funkcji) ustawodawca przewidział dodatek specjalny, od 20 do 40 procent. Tym dodatkiem burmistrzowie mogą być wynagradzani za m.in. zwiększony zakres obowiązków i funkcji. W tym świetle możliwość wyboru i zatrudnienia przypisano tylko członkom zarządu spoza zgromadzenia.
Jedną z najważniejszych przesłanek stanowienia przepisów i podejmowania decyzji jest możliwość ich badania pod względem zgodności z prawem. Gdyby zgromadzenie podjęło uchwałę o zatrudnieniu burmistrzów jako członków zarządu, można by tę uchwałę zaskarżyć i sąd by rozstrzygnął, kto ma rację. W tym przypadku można tylko wezwać przewodniczącego zgromadzenia do usunięcia naruszenia prawa. A wojewodę do nie przymykania oczu na to, co w tym związku się dzieje.
Kazimierz Rynkiewicz
